Стратегическое планирование в органах государственной власти РФ: возможные подходы на базе ИТ

В настоящее время в Российской Федерации создается система стратегического планирования, в рамках которой должны быть объединены процессы стратегического целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Обобщенная схема документов стратегического планирования в соответствии с Законом № 172-ФЗ приведена на рис. 1.

Эта схема отражает реальное взаимодействие субъектов стратегического управления в ходе долгосрочного (формирование стратегий), среднесрочного (формирование госпрограмм) и краткосрочного (формирование планов текущей деятельности) циклов. Схема управленческого цикла представлена на рис. 2, она состоит из сменяющих друг друга этапов стратегического прогноза, целеполагания, планирования, реализации, контроля, анализа результатов деятельности с последующей корректировкой.

Реально происходит взаимодействие долгосрочного (формирование стратегий), среднесрочного (формирование госпрограмм) и краткосрочного (формирование планов текущей деятельности) циклов управления (рис. 3). При этом акценты краткосрочных циклов ориентированы на решение задач текущего жизнеобеспечения, среднесрочных – экономического роста, долгосрочных – наращивания потенциалов будущего развития.

Поскольку решение долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных задач происходит в режиме текущего времени (здесь и сейчас), то циклы управления не просто взаимодействующие, а вложенные (рис. 4). На каждом уровне решаются совершенно разные по смысловому содержанию задачи.

Автоматизация цикла стратегического планирования включает создание трех блоков: системы планирования и бюджетирования, системы поддержки текущей деятельности и системы контроля и мониторинга (рис. 5).

Системы стратегического, проектного и бюджетного планирования:

• решают задачи идентификации возможностей и угроз развития внешней ситуации и объекта управления;
• определяют стратегию: видение цели, замысел достижения цели;
• задают целевые показатели, сроки и приоритеты;
• формируют планы и программы по реализации стратегии;
• проводят декомпозицию на уровень проектов и мероприятий;
• формируют бюджеты;
• обеспечивают контракты, реализующие план мероприятий.

С точки зрения ИT в блок систем входят различные системы моделирования и прогнозирования, системы управления целями и показателями (например, Balanced Scorecard), средства проектного планирования и управления (в частности, MS Project, Spider и др.) и системы бюджетирования.

Системы поддержки текущей деятельности:

• обеспечивают исполнение процессов организации;
• обеспечивают исполнение запланированных проектных мероприятий;
• организуют коммуникации и взаимодействие участников.

С точки зрения ИT этот блок покрывается системами автоматизации процессов (Business Process Management, электронного документооборота, электронная почта и т. п.), системами совместной работы с документами (СЭД, Enterprise Content Management, файловые хранилища и контроля версий) и средствами коммуникации (видеоконференцсвязь, почта, календари, мессенджеры).

Системы мониторинга и контроля:

• проводят сбор данных: автоматизированный (телеметрия), ручной (ввод форм), агрегирование (получение из внешних систем и преобразование);
• представляют данные в визуализированном виде (графики, диаграммы, схемы, карты, отчеты);
• обеспечивают диагностику (выявление отклонений показателей от целевых значений и диагноза – причин отклонений);
• проводят прогнозирование и подготовку решений (оценка возможных сценариев и последствий тех или иных решений);
• дают рекомендации по изменению действующих планов.

С точки зрения ИT указанный блок покрывается различными Business Intelligence-системами, системами диагностики и поддержки принятия решений, которые, в свою очередь, делятся на более технические (сбор, обработка и визуализация данных) и консалтинговые (экспертные системы, методы деловых игр, средства моделирования и прогнозирования).

Несмотря на наличие разнообразных средств ИT-автоматизации рассмотренных выше видов деятельности, синтез единой системы информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования представляет собой сложную задачу как в техническом, так и в методическом аспектах. Существующие методики имеют те или иные ограничения и недостатки. Так, для прогноза динамики развития социальных систем используются подходы, которые базируются на построении эволюционных трендов, что применимо только для интервалов краткосрочного планирования. Согласованность разнородных планов достигается применением простейших калькуляционных методик, реальная работоспособность которых позволяет охватить сравнительно небольшой набор базовых параметров. Используемые методики, как правило, не рассчитаны на рассмотрение большой совокупности входных параметров с учетом их возможной вариативности, противоречивости критериев оценки качества и большого числа ограничивающих условий.

В целях практического решения проблем стратегического планирования в РФ необходимо централизованное создание системы информационно-аналитического обеспечения на основе использования ИT-технологий, предназначенного для поддержки решений органов управления всех уровней. Информационное обеспечение стратегического планирования имеет в настоящее время фрагментарный характер. Так, в рамках государственной программы РФ «Информационное общество (2011–2020 годы)» выполняются различные проекты информатизации, разработаны такие системы, как «ГАС-Управление», ГАС ГОЗ и др. Однако они ориентированы в основном на краткосрочный и среднесрочный периоды и не решают задачи всего цикла стратегического управления, включающего прогнозирование, целеполагание, планирование, контроль реализации, оценку эффективности и результативности проводимых мероприятий. Идея комплексного подхода заложена в ИАС «Байкал-Стратегия», но она требует своего развития.

К проблемным вопросам, затрудняющим создание информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования в РФ, можно отнести, в частности, следующие:

• отсутствует единая система целеполагания;
• отсутствует единая система целевых показателей и критериев эффективности;
• документы стратегического планирования не согласованы друг с другом (особенно в регионах);
• система планирования по существу организована по отраслевому (а не программно-целевому) принципу;
• бюджетный процесс не связан с процессом стратегического планирования;
• не выстроены процессы и циклы стратегического планирования и управления;
• краткосрочное планирование слабо связано с долгосрочными целями, стратегический прогноз подменяется долгосрочным (проецированием в будущее существующих тенденций).

Информационно-аналитическое обеспечение стратегического планирования должно быть сопряжено с долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным циклами стратегического управления. В результате должен быть обеспечен автоматизированный контроль качества и согласованности документов стратегического планирования за счет алгоритмического анализа:

• покрытия требуемых сфер стратегического планирования в рассматриваемом стратегическом документе (все ли важные сферы представлены);
• степени согласованности документов между уровнями управления (федеральный, макрорегиональный, региональный, муниципальный) за счет автоматизированной проверки соответствия приоритетов и целевых показателей;
• достижимости целей, указанных в стратегических документах, на основе систем моделирования;
• сроков принятия редакций документов стратегического управления на всех уровнях.

Перечисленные средства должны обеспечивать проведение в полуавтоматическом режиме анализа качества документов стратегического планирования и обосновывать:

• рекомендации по формированию единого кодификатора целей и задач стратегического планирования на федеральном, макрорегиональном, региональном, муниципальном уровнях управления;
• рекомендации по формированию сквозной системы целевых показателей, охватывающей федеральный, макрорегиональный, региональный, муниципальный уровни управления и адаптированной к согласованному решению краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач;
• рекомендации по учету неопределенностей различного типа, возникающих при формировании стратегических документов;
• рекомендации по повышению устойчивости формируемых государственных программ и планов мероприятий к изменению исходных данных и внешних условий (например, вследствие возникновения кризисных ситуаций);
• оценку влияния госпрограмм друг на друга;
• оценку влияния выполняемых мероприятий на изменение значений показателей стратегических документов высокого иерархического уровня;
• оценку последствий невыполнения отдельных мероприятий и связанных с этим рисков недостижения стратегических целей.

Часть компьютерных технологий в силу их сложности целесообразно реализовать в «ядре» создаваемой информационно-аналитической системы и использовать в интересах всех пользователей системы (как в федеральных, так и в региональных органах управления) по установленному регламенту. С другой стороны, результаты моделирования типовых задач необходимо конвертировать в инженерные методики, использование которых возможно для любого пользователя без необходимости обращения к помощи специалистов.

Ожидаемыми научно-техническими результатами создания информационно-аналитической системы, в частности, являются:

• принципы и алгоритмы расширенного информационного взаимодействия специалистов при анализе обстановки, постановке и обосновании целей, разработке прогнозов, оценке угроз и рисков стратегического развития;
• единая динамическая база экспертных знаний, библиотека моделей и инструментальная среда комплексного моделирования динамики социосистем в различной постановке для целей стратегического прогнозирования;
• математический аппарат, алгоритмы и программный комплекс исследования устойчивости, согласованности и иерархической оптимизации планов и программ долгосрочного развития;
• математический аппарат, алгоритмы и программный комплекс поддержки процесса краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного стратегического планирования и управления на федеральном и региональном уровнях;
• математический аппарат, алгоритмы и программный комплекс оценки эффективности отдельных мероприятий с точки зрения их вклада в достижение целей стратегического планирования с учетом взаимовлияния госпрограмм.

Создание информационно-аналитической системы такого типа является сложной задачей, но при согласованном взаимодействии организаций, имеющих опыт разработки подобных систем, она может быть решена.