Геннадий Копаев, руководитель направления по работе
с органами государственной власти, КСК
Ангелина Пашкевич, начальник управления информационных систем государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Медицинский информационно — аналитический центр Ямало-Ненецкого автономного округа»
Прежде чем начать обсуждать текущую ситуацию, следует обрисовать типовое представление о процессе получения электронной услуги, которое доминировало в течение нескольких лет и было отброшено профессиональным сообществом лишь в прошлом году (рис.1–4).
Рис. 1–4 (автор Д. Хрипко). Традиционное мнение о процессе получения электронной государственной услуги
К сожалению, исходная идея, сама по себе вполне прогрессивная, витала в воздухе, но не была сформулирована четко, ни разу не обсуждалась критически. Какие же части идеи оказались несостоятельными? Выявим точки несоответствия.
Ознакомление с описанием услуги на портале госуслуг
Исходным документом, который описывает услугу, является административный регламент. На его основе заполняются сведения об услуге. Разработка административных регламентов обеспечила структуризацию описания услуг, но не полностью. В результате описание многих услуг страдало неполнотой, противоречивостью: в услуге выделялось пять подуслуг, форм заявлений было три, при этом пять и три образовывали пересекающееся множество. Часть проблем перешла и в описание услуг на портале услуг. Огромной проблемой является и низкая скорость актуализации регламентов в случае изменений. Дополнительные препятствия – периодически изменяющиеся требования к описанию услуг и техническое несовершенство реестра услуг. В результате по итогам мониторинга Министерства экономического развития за 2013 г. немногим более 50% сведений отвечают необходимым формальным требованиям и являются надежным источником информирования граждан. Решением почти всех частей рассмотренной проблемы должен стать ввод новой версии федерального реестра государственных услуг. Объявленный конкурс на его создание предполагает переход к процессному подходу описания услуг, формированию административного регламента на основе его структурированного описания в реестре, а также возможность автоматизированного согласования административного регламента и его отдельных разделов.
Еще одна проблема – бюрократический язык описания услуг. Понять юридически корректные сложноподчиненные предложения крайне сложно. Зачастую такой язык помогает спрятать очевидные нестыковки текста. Решением этой проблемы занимается Министерство связи и массовых коммуникаций в рамках пилотного проекта по юзабилити с Ивановской и Ярославской областями. Промежуточные результаты новой формы представления сведений об услугах, определение границ применимости более адекватного языка позволяют надеяться на существенный прорыв уже в 2014 г.
Заполнение заявления на портале госуслуг
Традиционные заявления на получение услуги обычно вводят заявителя в состояние глубокой задумчивости. Гражданину, обладающему алгоритмическим складом ума и малым навыком заполнения обычных форм, приходится очень туго. Попробуйте ответить на простой вопрос: какой адрес имеется в виду в строке «Почтовый адрес лицензиата/соискателя лицензии» – место фактического проживания или прописки? Это самая простая загадка. При переводе услуг в электронный вид именно с заявлениями из регламента происходит самая большая работа. Приходится залезать в исходные нормативные акты, разбивать бланк на составляющие, определять каждое поле, добавлять в форму сведения, на основе которых надо сделать межведомственный запрос, выискивать в тексте административного регламента намеки на сведения, которые обязательно нужно включить в форму, изучать практику заполнения бумажных форм. В результате электронное заявление всегда не соответствует его бумажному аналогу, а после перевода услуг в электронный вид редко кто занимается полноценной модернизацией регламента и его переутверждением. Более того, согласно утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.12. 2013 г. № 2516-р Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде (далее – Концепция) «направление документов посредством заполнения неутвержденных интерактивных форм в строго юридическом смысле не является юридическим фактом и не влечет правовые последствия как для заявителей, так и для органов (организаций), предоставляющих услуги».
Для решения проблемы необходим ряд шагов, которые понятны и объявлены в той же Концепции: разработка методики проектирования электронных услуг, упрощение процесса согласования административных регламентов, формирования реестра схем данных, необходимых при предоставлении услуг.
Прикладывание скан-образов документов
Как ни странно, предложения по пересылке скан-образов возникают очень часто при реализации проектов, хотя сканированные заявителем копии документов не имеют никакой юридической силы. Как давно объяснил персонаж Крамарова из фильма «Джентльмены удачи»: «Вот у меня один знакомый, тоже ученый, у него три класса образования. А он десятку за полчаса так нарисует, не отличишь от настоящей!». В эпоху массового овладения фотошопом и пэйнтом подправить скан-копию не составляет труда.
Причина устойчивости требований по прикладыванию скан-образов – в реальной практике. По данным С. Лизина (компания «Эволента»), «85% муниципальных услуг и 72% государственных «региональных» услуг предполагают представление документов личного хранения». Замер автором статьи количества услуг, требующих документов личного хранения, по одному из регионов более пессимистичен – 95% услуг требуют документов личного хранения. Именно поэтому хочется найти хоть какое-то решение. В 2013 г. экспертным сообществом была сформулирована и Концепцией поддержана идея о «доступе граждан к юридически значимым документам в электронной форме, включая как документы, изначально выданные в электронном виде, так и электронные копии документов в бумажной форме». То есть перевод документов из бумажного в электронный вид с приданием юридического статуса будет осуществляться уполномоченными организациями. Первые проекты по сбору и использованию документов личного хранения начались на базе некоторых региональных многофункциональных центров предоставления услуг. Однако общепринятое техническое решение пока не выработано: то ли делать такое хранилище региональным, то ли федеральным. Дополнительно со стороны федерального центра проводится работа по уменьшению количества типов документов личного хранения, список постепенно сокращается, но не исчезает.
Укажем на еще одну группу сведений, которые не могут быть представлены в электронном виде, – различная проектная документация. В «Росжелдоре», «Росморечфлоте», «Ростехнадзоре» для согласования вновь построенных или реконструированных объектов требуется значительный массив технической документации (чертежей, планов и т. д.). Помимо отсутствия стандартов электронных форматов на такие документы передача их зачастую невозможна из-за закрытого статуса этих сведений. В результате проект по электронным услугам обрекается на провал.
Сбор недостающих сведений посредством СМЭВ
В целом СМЭВ работает и работает неплохо. К сожалению, двухлетнее развитие проекта по СМЭВ не обеспечило функционирования всех необходимых сервисов. По состоянию на лето 2013 г. 25% заявленных сервисов, к счастью, не самых востребованных, отсутствовали. Выявлением такого рода сервисов, принуждением к вводу их в строй, наверное, должна заниматься Подкомиссия по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Скорее всего, потребуется перестройка архитектуры раздела СМЭВ, обеспечивающего передачу сведений регионального и муниципального происхождения федеральным органам власти. Анализ работы по Р-сведениям (запрашиваемым федеральными органами власти у региональных в рамках предоставления электронных госуслуг) в 2013 г. вскрыл гигантские методические и технические пробелы существующего порядка взаимодействия. При этом отношение Министерства связи и массовых коммуникаций к результатам проекта неизвестно, может быть, официально он признан успешным.
Кстати, юридический статус технологических карт межведомственного взаимодействия (ТКМВ), на основе которых проектируются сервисы, непонятен. Состав сведений во многих сервисах (smev.gosuslugi.ru) заметно отличается от опубликованных ТКМВ (210fz.ru), т. е. легитимность сведений, получаемых по СМЭВ, может быть оспорена квалифицированным юристом. Решение этой задачи также состоит в публикации форм в составе Федерального реестра услуг.
Еще одной проблемой СМЭВ является недоставка сведений между поставщиком и потребителем. Значительный вклад в скептическое отношение к системе вносит и нестабильность работы сервисов поставщиков. Одним из методов лечения объявлена модернизация, названная «СМЭВ 3.0», основная идея которой – обеспечение гарантированной доставки. Настораживает только затянутость запуска этой технологии в составе федеральной части СМЭВ, ведь некоторые разработчики смогли реализовывать гарантированную доставку в своих приложениях уже в 2013 г.
При сравнении данных, получаемых через разные каналы («бумажные», СМЭВ или портал ведомства), выяснилось, что часть поставщиков предоставляет разные сведения в зависимости от канала. Здесь мы выходим на очень значимую задачу – повышение качества данных, хранимых в информационных системах. К сожалению, осмыслением этой задачи почти никто не занимается (обширным опытом обладает ФНС).
Результаты услуги в виде электронного документа
Пока электронный результат скорее отпугивает – он не чувствуется, непонятен его статус, не очевидно, как организовать его хранение, какая из копий является верной, не может ли он пропасть, как в домашних условиях понять значимость присланного файла. Пропажа в ГИС ГМП в 2013 г. квитанций, подтверждавших оплату штрафов, лишь усилила желание подождать окончания стадии эксперимента.
Что же получается? Согласно исследованиям, проведенным Минэконом, количество федеральных электронных услуг, опубликованных на ЕПГУ, по рассмотренной нами модели на ноябрь 2013 г. составляло 61. Зная некоторые детали в конкретных ведомствах, можно точно уменьшить количество услуг до 59. Реальное состояние по региональным и муниципальным услугам также удручает.
Итак, большинство описанных проблем известно, они вскрыты в упоминавшейся выше Концепции, в ней же намечен ряд шагов, которые предстоит предпринять в этом направлении. Заканчивая первый раздел, все-таки приходится констатировать, что в данном нормативном документе официально признан крах многолетних работ в части предоставления услуг в электронном виде.
Актуальная концепция предоставления услуг
В целом Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде – это очень точный документ, который аккумулировал работу всего экспертного сообщества за последнее время и представил новую, более актуальную концепцию предоставления услуг. Главная идея – разнообразный, дифференцированный подход при переводе услуг в электронный вид.
Во-первых, отвергнута идея быстрого перевода всех услуг (впервые она публично подверглась сомнению в 2013-м со стороны статс-секретаря – заместителя министра экономического развития О.В. Фомичева). Концепция указывает на 15 первоочередных федеральных услуг и 20 региональных/муниципальных. При этом следует подчеркнуть, что принцип выбора услуг, особенно региональных, далеко не очевиден. По итогам промежуточного анализа, выполненного Ивановской и Ярославской областями в рамках пилотного проекта с Минкомсвязи, перечень наиболее востребованных услуг варьируется от региона к региону. Были проанализированы по 15 наиболее популярных услуг Ярославской и Ивановской областей и предварительный список от Минкомсвязи. В общую зону пересечения попали лишь три услуги:
- предоставление информации о результатах государственной (итоговой) аттестации обучающихся РОИВ в сфере образования;
- запись ребенка в общеобразовательное учреждение РОИВ в сфере образования;
- запись ребенка в дошкольное образовательное учреждение РОИВ в сфере образования.
Во-вторых, новым локомотивом эффективной электронизации государственных услуг населению названа «электронная предварительная запись для получения государственных и муниципальных услуг». Отрабатываться технология будет выборочно для ряда услуг следующих ведомств: Росреестр, ФНС России, ФМС России, Госавтоинспекция и МВД России. Отметим, что уже сегодня активно используется электронная очередь для записи к врачу, но создается впечатление, что технологически она оторвана от других компонентов «электронного правительства».
В-третьих, более заметной стала миграция поставщиков услуг с Единого портала госуслуг (ЕПГУ), при этом активно развивается предоставление услуг с ведомственных порталов – к концу 2014 г. не менее десятка федеральных ведомств будут предоставлять электронные услуги через ведомственные порталы. При этом будет активно использоваться ЕСИА. Технологически такой выбор кажется более обоснованным в связи с большей гибкостью при разработке электронных заявлений, а также кардинальным снижением сроков разработки электронных услуг на ведомственном портале. Не секрет, что часть форм на ЕПГУ никак не выводится в продуктивный контур в течение полутора лет!!! Причин много, как объективных, так и субъективных.
В-четвертых, красной нитью сквозь Концепцию проходят требования по юзабилити, дружественному интерфейсу. Фактически за 2013 г. идея стараниями Минкомсвязи подошла к практической реализации. Как ни странно, помешать ее воплощению в жизнь может окончательная централизация Федерального реестра госуслуг, которая означает завершение экспериментов с региональными реестрами и порталами услуг. Правильные идеи по созданию административных регламентов на базе описания в Реестре и их согласование с помощью Реестра могут положить конец альтернативным разработкам в этой области.
Что касается ближайшего будущего, то еще одним важным документом должна стать «Концепция оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, расширения числа контрагентов и оснований для взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов», конкурс на создание которого объявлен Министерством экономического развития РФ. Сами конкурсные требования уже стали прорывом, объединив методическую часть с созданием информационных систем.
Направления развития
Итак, открывается новая страница в сфере перевода услуг в электронный вид, каковы будут результаты – пока непонятно. Анализ ландшафта информационных систем по предоставлению электронных услуг находится за рамками нашей статьи, но хотелось бы ответить на вопрос, какие системы уже доказали свою необходимость и их следует развивать.
Наиболее значимой системой является СМЭВ, несмотря на всю критику, которой она подвергается (в том числе в данной статье). Система работает, мало того – в федеральных ведомствах и регионах, которые подошли к проекту ответственно, сменился внутренний лидер проекта – инициатива от ИТ-управлений перешла к конечным пользователям, и в случае неработоспособности системы они готовы «растерзать» ИТ-управление. За прошлый год в ряде небольших (до 1 млн человек), но технологически развитых регионах было выполнено более 15 тыс. запросов (мы не используем статистику Минкомсвязи, поскольку она включает как запросы по сути, так и технические запросы). В пересчете на одного жителя – 0,02 запроса за год. Очевидно, что в 2014 г. такие регионы выйдут на стабильные показатели, что позволит судить о реальной востребованности СМЭВ. Можно предположить, что показатель возрастет в два-четыре раза. Конечно, процесс по стране и от ведомства к ведомству значительно отличается: в некоторых ведомствах пользователям недоступны вызовы простых и надежных сервисов ФНС «Предоставление кратких сведений и/или выписки из ЕГРЮЛ/ЕГРИП». Однако в целом технология и практика СМЭВ стала зрелой. Следующий шаг развития может быть связан с внутренним взаимодействием органов власти, некоторые контуры видны уже сейчас.
Из работающих систем можно отметить и Единую систему идентификации и аутентификации (ЕСИА). Технология доступна для интеграции с информационными системами органов власти, и получение логина/пароля в ЕСИА для граждан является необременительной процедурой. Из собственного опыта: для получения доступа потребовалось 15 минут на подготовку заявки на компьютере, 30 минут, чтобы приехать в офис «Ростелекома», и еще 15 минут собственно на получение пароля и логина.
Что касается портала госуслуг, то в связи с низкой эффективностью в части предоставления услуг в электронном виде его роль перейдет к АИС МФЦ. Основная нормативная задача по развитию – требование по передаче заявления в органы власти в электронном виде, с учетом опыта СМЭВ.
Конечно, необходимо развивать и контролировать качество данных в информационных системах, являющихся источником общественно значимых сведений и представляющих доступ к ним, в том числе через Интернет и СМЭВ.
