Опыт государственно-частного партнерства при ликвидации цифрового неравенства в Европе

В рамках статьи будут рассмотрены задачи, стоящие перед программой Next Generation Access(NGA), проблемы, существующие на данный момент, а также используемые модели взаимодействия государства и частного сектора, которые должны помочь в реализации поставленных целей.

Меньше чем за 20 лет проникновение Интернета стало повсеместным. Доступ в сеть на все более высоких скоростях приобретает ключевую роль как в экономическом процветании, так и в социальной сплоченности общества. В связи с этим Европейская комиссия создала амбициозную программу Next Generation Access, направленную на повышение доступности высокоскоростного Интернета в Европе. Программа многосторонняя и включает в себя комплекс задач и целей на всем Европейском континенте, однако в основе ее лежат конкретные показатели:

• 100%-ное интернет-покрытие к 2014 г.;
• 100%-ное интернет-покрытие на скорости более 30 Мбит/c к 2020 г.;
• 50% домохозяйств с доступом в сеть на скорости более 100 Мбит/c к 2020 г.

Перед программой Next Generation Access стоит амбициозная цель: национальное высокоскоростное широкополосное покрытие на всей территории Европейского Союза. В прошлом уже предпринимались попытки в данном направлении, но в основном это были регуляторные изменения в целях повышения конкуренции в отрасли. Несмотря на ряд всесторонних относительно успешных инициатив, Европа сегодня остро переживает цифровое неравенство и отстает от мировых лидеров, таких как Южная Корея и Япония. Даже с чисто финансовой точки зрения заявленные цели являются труднодостижимыми, особенно когда речь идет о малонаселенных регионах Европы. В связи с этим для реализации программы потребуются инвестиции не только государственные и институциональные, но и частного сектора.

Задачи и проблемы NGA

Достижение заявленных целей – задача сложная. Уровень проникновения оптоволоконного соединения в Европе значительно ниже по сравнению, например, с Японией и США (см. диаграмму). Лишь незначительному количеству европейцев Интернет доступен на скоростях, которые в Южной Корее и Японии уже давно считаются нормой. Европа полностью зависит от ADSL- и DSL-технологий, использующих существующую медную инфраструктуру.

Для обеспечения предусмотренных программой уровней проникновения необходимо создание высокоскоростных сетей, использующих современное оптоволоконное соединение. Однако, отталкиваясь от последних цифр, только 42,2% фиксированных широкополосных линий предоставляют скорость в 10 Мбит/c, 6,5% – до 30 Мбит/c, менее 1% населения получают доступ к скорости в 100 Мбит/c (скоростной стандарт, который в рамках программы гарантируется для 50% населения Европейского Союза к 2020 г.).

Модели государственно-частного партнерства

В то время как доступ в Интернет в городских регионах в рамках программы планируется финансировать через частный сектор – и тут из-за потенциально высокого спроса недостатка в денежных средствах не ожидается, менее густонаселенная и, следовательно, менее прибыльная сельская местность рискует остаться недофинансированной. При этом возможности европейских правительств закрыть пробелы в обеспечении ограничены, во-первых, по причине существующего в большинстве стран дефицита, во-вторых, из-за множества иных программ, конкурирующих за место в бюджете.

Модель государственно-частного партнерства (ГЧП) предлагает потенциально эффективное решение этой дилеммы. Как альтернативный метод обеспечения ГЧП уже неоднократно успешно применялось для финансирования различных инфраструктурных проектов. Так, с помощью ГЧП в Европе построены дороги, школы, больницы, тюрьмы, спортивные сооружения и множество иных объектов, необходимых госсектору.

Государственно-частное партнерство дает возможность значительно увеличить финансовое и иное ресурсное обеспечение инфраструктурных проектов, что позволяет реализовывать более масштабные, инновационные и эффективные проекты в существенно сокращенные сроки. Согласно Практическому руководству Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства ГЧП открывает правительству доступ к альтернативным частным источникам капитала, позволяя реализовать важные и срочные проекты, которые в ином случае вряд ли были бы возможны.

При этом ГЧП не должно восприниматься просто как еще один метод финансирования. Благодаря привлечению опыта частного сектора в планировании и реализации проектов ГЧП — это эффективный способ сократить издержки и обеспечить наиболее эффективное и оптимальное соотношение цены и качества за счет инноваций, оптимизации использования активов и передовых методов управления.

Кроме того, важнейшее преимущество ГЧП — возможность добиться высокой эффективности в управлении рисками проекта. Оптимальное распределение рисков — главнейший принцип любой схемы ГЧП. Это означает, что определенные риски, которые экономически эффективнее управляются субъектами государственного сектора, относятся на счет государственного партнера, а иные риски, потенциально более эффективно управляемые субъектами частного сектора, − на счет частного партнера (вплоть до полного перекладывания рисков на частный сектор).

Сегодня существуют четыре рабочих модели государственно-частного партнерства, которые используются в Европе для развертывания сети:

• частное DBO (Design-Build-Operate);
• совместное предприятие;
• аутсорсинг;
• общественное DBO (Design-Build-Operate).

Эти модели представляют собой набор возможностей для объединения государственных и частных инвестиций и предлагают различные уровни участия, ответственности и рисков, которые несет на себе на госсектор. Каждая модель применима в различных обстоятельствах – в зависимости от объема необходимой инфраструктуры, специфических целей государственного сектора и заинтересованности в проекте партнеров из частного сектора.

Частное DBO

На территории Европейского Союза существует множество регионов, где спрос на широкополосную связь достаточный, чтобы заинтересовать частный сектор, но дополнительное финансирование необходимо для создания более привлекательных конкурентных инвестиционных условий. В рамках данной модели частный сектор строит, владеет и управляет инфраструктурными мощностями, но при этом жестко контролируется со стороны государства на предмет исполнения графика ввода и достижения заявленных проектом целевых показателей.

Пример

• Superfast Cornwall – проект в Великобритании. Оператор BT (British Telecom) выиграл государственный тендер на предоставление высокоскоростного широкополосного оптоволоконного соединения в 266 тыс. точек (включая 30 тыс. предприятий) на территории Графства Корнуолл.
• Цели проекта. Начатый в сентябре 2010 г. проект планирует обеспечить сверхбыстрым широкополосным доступом к сети следующего поколения (FTTP и FTTC) не менее 80% помещений округа к 2015 г.
• Финансирование и владение. BT Group планирует инвестировать в проект всего 78,5 млн фунтов, Европейский фонд регионального развития обеспечит 53,5 млн фунтов на покрытие производственных издержек проекта, и, наконец, Совет Корнуолла выделит 1 млн фунтов на маркетинг для стимулирования спроса.
• Коммерческое использование:
  • сервисы конечным потребителям − рынок;
  • активная сеть − BT Wholesale (BT Group);
  • пассивная инфраструктура − Openreach (BT Group).

Совместное предприятие

Форма ГЧП «совместное предприятие» предполагает разделение собственности между государственным и частным секторами. Обычно строительство и эксплуатация осуществляются частным сектором. При этом модель совместного предприятия позволяет государству инициировать основную часть проекта и затем частному сектору взять проект под свой контроль и ответственность. Однако госсектор частично сохраняет контроль на основе определенных ключевых показателей эффективности. Государственный сектор изначально делает больший финансовый вклад, но частный сектор берет на себя ответственность до тех пор, пока сеть не становится финансово эффективной.

Пример

• Проект BUL (Banda Ultralarga in Lombardia) нацелен на предоставление FTTH соединения до 50% населения Ломбардии, охватывающий 167 из 1546 муниципалитетов в течение ближайших шести-семи лет.
• Цели проекта. Проект призван помочь операторам преодолеть рыночные барьеры на вход, развить спрос и создать сервисы, которые позволят повысить производительность, эффективность и конкурентоспособность региона.
• Финансирование. По оценкам, общий объем инвестиций в проект будет составлять около 2 млрд евро. Проект был разделен на несколько мелких подпроектов. Предполагается, что в рамках каждого подпроекта будет создана SPV, 80% капитала которой будет предоставлено продавцами телекоммуникационного оборудования, а остальные 20% − специально созданной компанией, владеть которой будет региональное правительство и местный оператор связи.
• Коммерческое использование:
  • сервисы конечным потребителям – рынок;
  • активная сеть – рынок;
  • пассивная инфраструктура − созданные

Аутсорсинг

Третий подход основан на модели «государство владеет — подрядчик управляет». Этот тип контракта успешно используется в Великобритании и США для «политически чувствительных» инфраструктурных проектов. Например, государственные лаборатории и исследовательские центры управляются частным сектором. Модель подразумевает строительство и эксплуатацию частным сектором полнофункциональной инфраструктуры широкополосной связи, в то время как финансирование предоставляется практически полностью из государственного сектора. Оператор из частного сектора выбирается в рамках тендерных процедур и впоследствии берет на себя ответственность за реализацию инфраструктуры и эксплуатацию сети. Кроме того, частная компания несет ответственность за оптовые продажи и в некоторых случаях розничные услуги.

Пример

• В рамках проекта MAN (Metropolitan Area Networks) была развернута сеть длиной более чем 1000 км оптоволоконного кабеля по всей Ирландии, в районах, не имеющих полноценного широкополосного доступа от частного сектора. Цель состояла в том, чтобы снизить барьеры входа для альтернативных операторов и, как следствие, повысить конкурентоспособность поставки услуг.
• Цель проекта − обеспечить коммуникационную инфраструктуру и оптовые услуги операторам, тем самым устранив необходимость нести высокие фиксированные издержки на строительство собственной инфраструктуры, что представляет собой наиболее существенный барьер для выхода на рынок.
• Оценить точное количество конечных потребителей услуг довольно трудно, но под программу попадают 94 города, где проживает около 750 тыс. жителей.
• Финансирование. Проект полностью финансирует госсектором, как следствие, государству принадлежит вся инфраструктура, созданная в рамках проекта. В общей сложности государственные инвестиции составили 170 млн евро. Местные или региональные власти предоставили 10% суммы стоимости строительства, остальные были получены из DCENR и Европейского фонда регионального развития.
• Управляется проект на основе открытого доступа компанией e|net, которая выиграла два отдельных 15-летних концессионных контракта. Условия контрактов подразумевают разделение доходов с государством. В конце срока действия концессии компания обязана передать сеть назад правительству.
• Коммерческое использование:
  • сервисы конечным потребителям − рынок;
  • активная сеть − e|net;
  • пассивная инфраструктура − e|net.

Общественное DBO

Эта модель предполагает активное участие государственного сектора на всех этапах проекта. Государственный сектор полностью развивает необходимую инфраструктуру для широкополосных услуг, разбивая весь проект на множество индивидуальных контрактов, которые может передать подрядчикам из частного сектора. Разработка, внедрение и эксплуатация сети управляются непосредственно госсектором. Обычно создается государственная компания, которая предоставляет доступ к сети для частных поставщиков услуг на конкурсной основе.

Пример

• Asturcon − это проект по строительству FTTP-инфраструктуры в отдельных городах экономически неблагополучного княжества Астурия в Испании. Сеть через государственную компанию GIT полностью принадлежит правительству Астурии. Компания GIT управляет сетью от имени правительства в качестве нейтрального оператора.
• Исторически Астурия была сильно зависима от стальных и угольных отраслей, которые сейчас пришли в упадок. Цель проекта заключается в содействии экономической активности и сокращению цифрового разрыва путем внедрения сети следующего поколения в городах княжества. Сеть открыта для всех поставщиков услуг, но местные поставщики имеют преференции.
• Реализация проекта позволила обеспечить услугами следующего поколения 56 тыс. помещений в 46 деревнях и 15 индустриальных парков и достичь уровня проникновения скоростного доступа 17%. Кроме того, сеть предоставляет услуги региональным властям.
• Ключевой особенностью проекта является то, что местные власти взяли на себя ответственность за строительство сети и обеспечение услуг без аутсорсинга в частный сектор. Такой подход гарантировал инвестиции в слабозаселенных районах княжества, где коммерческие операторы неохотно вкладывают средства. Кроме того, местные власти смогли сохранить контроль над развертыванием сети и координацией будущих инвестиций в регион.
• Финансирование. Всего в проект было инвестировано 55 млн евро. Первый транш инвестиций пришел от европейских и испанских региональных фондов, направленных на поддержание добывающей отрасли, второй − из испанских национальных и региональных государственных бюджетов.
• Коммерческое использование:
  • сервисы конечным потребителям − рынок;
  • активная сеть − GIT;
  • пассивная инфраструктура −

Выводы

Партнерство между государственным и частным секторами − важное условие выполнения сложнейших задач, поставленных общеевропейской программой NGA, особенно с учетом уровня затрат, связанных с обеспечением населения Евросоюза высокоскоростным доступом.

Представленные в материале модели государственно-частного партнерства являются альтернативой стандартным моделям финансирования и позволяют правительствам варьировать уровень собственного участия в проектах, а также определять уровень риска, на который готов пойти госсектор.

Благодаря участию частного сектора, который в силу своей природы вынужден постоянно оглядываться на рынок, в предложенных моделях новые сети смогут оставаться доступными для конечного пользователя, а уровни цен будут конкурентоспособными и справедливыми. Вмешательство государства требуется в менее населенных и более отдаленных регионах для коррекции рынка и предотвращения возникновения цифрового неравенства.

Литература

1. Сазонов В.Е. Преимущества, недостатки и риски государственно-частного партнерства // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». № 3.
2. Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hôpital Sud Francilien: les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP // Le Monde, 2012, 24 January.
3. Rod Parker, Matt Yardley and Lukman Abdul-Karim at Analysys Mason. Broadband: Delivering next generation access through PPP” // The European PPP Expertise Centre (EPEC) http://www.eib.org/epec, 2012.