Облачные технологии, как и вообще ИТ, хороши тем, что их эффективность очевидна. Смартфоны, вся суть использования которых – облачные сервисы, стали популярными почти мгновенно. Внимание госучреждений к облакам – того же рода. Но естественный консерватизм этой сферы и технологическая неготовность, сдерживавшая проникновение облачных технологий в государственное и муниципальное управление, привели к тому, что только сейчас облачные технологии в госсекторе начинают работать сами на себя. Будучи внедренными в одной из сфер госуправления, они очень быстро демонстрируют свою эффективность буквально со всех точек зрения.
Общая ситуация – в мире и в России
Прежде всего, посмотрим, насколько далеко продвинулись государственные органы «по пути к облакам». Стоит отметить, что это продвижение актуально во всех развитых странах. Активное внедрение облачных решений в госсекторе началось в 2010–2011 гг. Тон здесь задали США. Так, в 2011 г. Вивек Кундра, первый ИТ-директор американского правительства, выступил с инициативой Cloud First, которая, по его мнению, должна была позволить госорганам США сэкономить около четверти всего объема средств, выделяемых федеральным бюджетом США на ИТ. Но даже в США переход госорганов на облака происходит крайне медленно. В 2014 г., согласно IDC, затраты американского правительства на свои частные (т. е. принадлежащие госорганам) облака составили около 1,7 млрд долл., тогда как рынок публичных облаков достиг 118,3 млрд долл.
О том, как развивается в России переход государственных органов к облачной модели, можно судить по цифрам, приведенным Минкомсвязи РФ. В 2013 г. 30,7% граждан страны, воспользовавшихся государственными услугами, получили их в электронном виде. Есть и другие ключевые цифры: в межведомственном электронном взаимодействии принимали участие более 8400 организаций, за 2013 г. было обработано более 1,6 млрд межведомственных запросов через СМЭВ.
Судя по сообщениям в прессе, которые подтверждаются неофициальной информацией от наших коллег по рынку и нашим собственным опытом, положение дел и с «государственными облаками» заметно улучшилось. Так, по итогам 2014 г. ключевые показатели значительно возросли. И в первую очередь благодаря инфраструктуре, в создание которой были вложены весьма значительные средства. Имеются в виду прежде всего те проекты, которые реализовывались «Ростелекомом». Это, как отмечает издание TAdviser, проект по «строительству масштабной частной облачной инфраструктуры для нужд электронного правительства на территории страны», в рамках которого создается сеть дата-центров для обработки и хранения информации госорганов. Не забудем и «Национальную облачную платформу О7», созданную «Ростелекомом» во многом в расчете на государственные учреждения.
Следует отметить и успехи отдельных ведомств. Здесь, конечно же, нужно упомянуть Федеральную налоговую службу. Внимание к информационным технологиям позволило этому ведомству не только повысить эффективность своей работы, но и буквально преобразить собственный имидж. Раньше взаимодействие со службой было настоящей головной болью и для финансовых подразделений организаций, и для простых граждан. Сегодня оно превратилось, по сути, в использование большого облачного сервиса, с помощью которого отчетность и формируется, и передается в налоговые органы. Более того, ФНС продолжает развивать свою облачную систему. Служба запустила в работу собственный ультрасовременный дата-центр в Дубне и наверняка реализует на его основе новые возможности ведомственного облака.
Все это позволяет говорить о том, что дела с формированием условий для перехода госучреждений к облачной модели использования ИТ обстоят относительно благополучно. Однако простым созданием инфраструктуры задачу, естественно, решить не получится. Наш опыт по созданию элементов электронного правительства во многих регионах, прежде всего в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, показывает, что переход к облачной модели использования ИТ в государственных органах связан с решением целого ряда проблем, не только технологических, но и управленческих, и даже ментальных.
Проблемы
Проблемы технологические наиболее очевидны. Для того чтобы осуществить переход госорганов к облакам, необходимо было выполнить сразу несколько задач – внедрить системы электронного документооборота и делопроизводства (СЭДД), межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и решить проблемы, связанные с инфраструктурой. Последняя задача, наверное, была самой сложной: предстояло обеспечить систему государственных учреждений надежными каналами связи и ввести в строй достаточное количество дата-центров. Сегодня эти задачи в целом решены. Создана целая сеть ЦОД, как ведомственных, так и принадлежащих «Ростелекому», кроме того, сети передачи данных полноценно работают не только в крупных городах, но и в глубинке. Да, проблема ШПД решена еще не везде, но доступ к каналам связи расширяется с каждым днем. По крайней мере наш опыт сотрудничества с органами государственной власти на местах, даже в таких сложных с точки зрения развития инфраструктуры регионах, как Северная Осетия или Архангельская область, это подтверждает.
Во многом решению проблемы, связанной с обеспечением каналами связи, помогает временное использование гибридных решений, таких как асинхронное взаимодействие. В этих случаях исходящие запросы формируются и передаются в электронном виде, а ответы поступают либо с задержкой, либо по другим каналам связи – по факсу или телефону. Такое гибридное решение уже позволяет применять элементы облачных систем, хотя бы и по временной схеме. В любом случае переход к полноценному использованию облачных решений будет для учреждений, реализующих гибридную схему, простым и быстрым – как только будут введены в строй каналы связи.
Второй блок проблем во многом обусловлен традиционной и оправданной консервативностью системы управления. Действительно, государственные органы избегают риска и весьма тщательно взвешивают все «за» и «против» при внедрении новых технологий. Не будем забывать и о рядовых госслужащих – для многих из них переход на облачную модель ИТ несет перемены в их ежедневном труде, усиливает контроль, повышает ответственность и т. д. Однако здесь на благо работает другой принцип, исповедуемый государственным аппаратом, – единоначалие. И распоряжение руководителя – очень простое, но действенное средство, которое помогает преодолеть консервативность подчиненных. Большую роль играет и оглядка на вышестоящих руководителей, и на другие госучреждения, которые занимают такую же строчку в иерархии. Их пример помогает сменить модель управления, повышает, как ни банально звучит, сознательность конкретного чиновника или линейного руководителя.
В пользу облаков работают и непростая экономическая ситуация, и необходимость экономии бюджетных средств. Экономическая выгода облаков очевидна, и во многом именно это становится побудительным мотивом для того, чтобы активизировать работу по внедрению новых технологий в деятельность госучреждений.
Еще один побудительный мотив для перехода к облакам – необходимость повышения эффективности госуправления. Облака не только не требуют коренного изменения принципов работы госучреждений, но и помогают унифицировать ведомственные документы, привести их в систему, устранить противоречия в ведомственных актах и нормативах. Необходимость перехода на стандартизированные в рамках ведомства (или региона) нормы подталкивает и к организационным реформам, которые оказывают непосредственное влияние на эффективность работы.
Опыт Санкт-Петербурга
Со всеми этими факторами, как сдерживающими, так побуждающими перейти на облачную модель, мы столкнулись при создании портала «Наш Санкт-Петербург». Это очень важный для города элемент «Открытого правительства», формированию которого сейчас уделяется повышенное внимание, и активность по созданию которого является одной из ключевых метрик и для федеральных ведомств, и для региональных администраций в стране.
Подача заявки на портале
Помимо открытой части портала, интерфейса, при помощи которого осуществляется взаимодействие граждан с госорганами, выстраивалась и его закрытая часть, доступ к которой получают сотрудники городской и районной администраций, а также региональных ведомств.
Подготовка ответа по заявке
Этот портал, предназначенный для оперативного решения проблем в сфере ЖКХ посредством прямой связи жителей и госслужащих, целиком и полностью реализован на основе облачных технологий. Хостинговые сервисы (работу «Нашего Санкт-Петербурга» обеспечивают ЦОД Архивного комитета города и защищенная мультисервисная телекоммуникационная сеть) позволяют решить внутренние задачи учреждений: организовать работу с входящими сообщениями, контроль исполнительской дисциплины, планирование деятельности, формирование статистической и аналитической отчетности. Облачные технологии обеспечивают возможность одновременной реализации электронных сервисов для населения, таких как подача заявлений и жалоб, получение ответов от уполномоченных органов власти, народный контроль.
О том, что получают благодаря порталу жители города, говорит статистика: за относительно небольшое количество времени, которое работает портал, на нем уже зарегистрировано 12 143 пользователя, подано 16 698 сообщений о городских проблемах. 9807 из этих инцидентов (а на одну проблему зачастую приходится по несколько сообщений) успешно решены.
Потенциал масштабирования, которое возникает благодаря облаку с минимумом технологических и организационных затрат, позволяет формировать на базе портала целую систему управления городом. Сейчас «Наш Санкт-Петербург» используют в своей работе 23 комитета, управления, инспекции и службы, 18 районных администраций районов и 111 муниципальных образований. Общее число пользователей, занимающихся обработкой поступивших сообщений о проблемах, достигает 683. Облако позволяет быстро подключать к порталу новые органы государственной власти и подведомственные учреждения, расширять функциональность портала, актуализировать общие классификаторы, управлять маршрутами обработки сообщений и т. д.
И еще один очень важный результат, достигнутый благодаря запуску портала «Наш Петербург». Портал дал возможность администрации города на практике оценить эффективность облачных решений – настолько, что ее представители с готовностью и даже с энтузиазмом отнеслись к идее положить их в основу других городских сервисов, таких, к примеру, как официальный туристический портал Петербурга www.visit-petersburg.ru, важность которого для культурной столицы России и одного из самых посещаемых городов страны очевидна.
На наш взгляд, этап, на котором эффективность облачных решений госорганам приходилось доказывать, благополучно пройден. Сформированная во многих регионах соответствующая инфраструктура и, главное, положительный опыт первых проектов федерального и регионального масштабов (в частности, Москвы и Санкт-Петербурга) делают возможным переход на облачный принцип построения ведомственных систем в масштабах каждого отдельного региона. Речь идет в первую очередь о таких отраслях, как здравоохранение, образование и даже о сфере культуры – достаточно вспомнить опыт петербургской городской библиотеки им. В.В. Маяковского, на базе которой формируется объединенная сеть общедоступных библиотек Санкт-Петербурга, с общим каталогом, с возможностью заказать нужную книгу в другой библиотеке и другими полезными сервисами.
Теперь облако само будет доказывать свою практическую и экономическую эффективность, и эта позиция гораздо сильнее, чем ведомственные директивы и даже правительственные постановления.
