Владимир Дрожжинов, председатель правления АНО, Центр компетенции по «электронному правительству»

Этапы становления «электронного правительства»

В России одновременно реализуются «электронные правительства» трех типов (в скобках указан год запуска в эксплуатацию первых компонентов или услуг):

1) сеть многофункциональных центров предоставления услуг (МФЦ, 2008 г.);

2) единый портал предоставления государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ, 2009 г.), региональные порталы и порталы муниципалитетов (органов местного самоуправления), связанных системой межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ);

3) системы «открытого правительства» (2011 г.). Открытые государственные данные уже стали обязательным компонентом веб-сайтов органов государственного и муниципального управления РФ.

В октябре 2013 г. общественности была представлена для обсуждения «Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде», в которой предлагается объединить перечисленные выше типы правительств в интегрированное «электронное правительство» России. В конце декабря того же года уже исправленная и дополненная концепция была утверждена Правительством РФ, и сейчас в Минкомсвязи идет работа по формированию дорожной карты ее реализации.

Основные проблемы

Активная фаза формирования методической поддержки электронизации госуслуг началась в середине 2010 г., когда общественность была ознакомлена с несколькими версиями документа Минкомсвязи под названием «Системный проект формирования в Российской Федерации электронного правительства». Самым главным методическим достижением этого документа было определение пяти уровней электронизации государственных и муниципальных услуг. Вместе с тем в проекте отсутствовало главное – системное описание бесшовного перехода от вербальных спецификаций официально утверждаемых административных регламентов исполнения услуг к их электронной реализации, а также инструментов поддержки этого перехода.

В результате к середине прошлого года отставание фактического перевода услуг в электронный вид от директивных сроков стало хроническим, а затем фактически произошла полная остановка перевода. Основная причина: инициаторы тотальной электронизации услуг трех уровней власти России не учли объем предстоящих работ, который оказался поистине огромным.

В качестве примера приведем московский опыт: участники работы для Комитета государственных услуг города Москвы опубликовали результаты своего анализа 50 услуг. Анализ показал наличие более 380 форм входных/выходных документов, в каждой из которых было от 10 до 100 реквизитов. При анализе каждого сервиса, участвующего в исполнении услуги, было выделено от двух до семи операций, а также до 15 входных и выходных параметров. Таким образом, в случае 50 услуг для Москвы оценка количества объектов информационного взаимодействия составила порядка 10 млн, а на 500 услугах количество таковых может достигать 100 млн.

К сожалению, участники тотальной электронизации услуг населению трех уровней власти, запущенной в целях реализации Федерального закона 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», оказались не готовы к такому колоссальному объему разработок, выполняемых с помощью ручного программирования. Нужно еще учесть, что и наборы услуг неодинаковы в различных регионах (достаточно вспомнить об особенностях каждого региона, возникающих, например, в связи с различием в льготах населению).

Другая проблема состояла в сопровождении запущенного в эксплуатацию набора услуг в условиях «ползучего» изменения нормативно-правового обеспечения, с которым соответствующие изменения программного обеспечения услуг не были синхронизированы (осенью 2013 г. премьер-министр Д. Медведев лично установил наличие на ЕПГУ информации об услугах ведомства, которое уже три месяца как перестало существовать).

Очевидно, что для качественного и эффективного исполнения услуг в электронном виде, устойчивого к изменениям как нормативно-правового обеспечения, так и программного обеспечения, требуется автоматизированная система управления изменениями. Кроме того, необходима целостная автоматизированная система подготовки государственных услуг к их электронизации в едином семантическом, нормативно-правовом и организационно-методическом пространстве.

К сожалению, в упомянутой «Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде» (далее – Концепция) не ставится задача разработки указанных двух систем, что создало бы предпосылки для постановки производства электронных услуг «на поток» и дальнейшего их автоматизированного сопровождения в условиях постоянного и неизбежного изменения законодательства, структуры и функций министерств и ведомств. Применение «рукопашного» способа перевода госуслуг в электронный вид приводит к эффекту падающего домино при модернизации взаимосвязанных услуг в случае каких-либо обязательных для учета изменений.

Для упрощения решаемой задачи в Концепции предложено остановиться на «оптимизации» уже реализованных 37 услуг федерального регионального и муниципального уровней, предоставляемых министерствами и ведомствами «соло», и «заморозить» изменения законодательства, приводящие к необходимости обновлять реализацию услуг (при этом термин «оптимизация» в Концепции не определен). Но это вряд ли будет работать в социотехнической системе, для которой законодательство фиксирует требования жизни, и техника должна следовать за этими требованиями.

В конце 2013 г. уже Минэкономразвития объявило открытый конкурс на право заключить государственный контракт на выполнение работ, оказание услуг в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» в 2014 г. по теме «Разработка и реализация Концепции оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, расширения числа контрагентов и оснований для взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов».

Может быть, в этой концепции будут решены проблемы, которые были описаны выше.

Методологическая структуризация проблемы

В мировой практике принята четырехуровневая модель обеспечения интероперабельности в межуровневом и одноуровневом взаимодействии министерств и ведомств при предоставлении электронных услуг (сверху вниз): нормативно-правовой, организационно-методический, семантический и технический уровни.

Каждому из уровней свойственны свои риски в ходе создания и сопровождения системы предоставления государственных услуг в электронном виде, причем риски некоторых уровней взаимосвязаны. В рамках этой публикации мы подробно рассмотрим только риски технического уровня:

• неготовность ИКТ-инфраструктуры регионов и муниципалитетов к развертыванию системы предоставления услуг в электронном виде, в том числе подключение к СМЭВ и использование решений по информационной безопасности (ИБ) и охране персональных данных;
• отсутствие в регионах и муниципалитетах кадров для разработки и сопровождения электронных услуг;
• отсутствие опыта использования разделяемых (совместно используемых) внутренних и внешних услуг и соответствующего нормативно-правового акта, утверждающего административный регламент для организации коллективной работы министерств и ведомств над одной проблемой.

Что касается видов обеспечения интероперабельности, то в российской практике по каждому из них имеется много документов. В части нормативно-правового обеспечения системы есть список соответствующих документов в Концепции. При этом значительно более широкие реестры нормативно-правовых актов представлены на сайтах регионов, поскольку значительная часть процесса перевода регулируется именно на региональном уровне. Перечень нормативно-справочной документации о СМЭВ имеется на ЕПГУ.

Организационно-методические материалы размещены на Портале методической поддержки реализации федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

К сожалению, понятие «семантическая интеграция министерств и ведомств при совместном предоставлении министерствами и ведомствами электронных услуг» вообще отсутствует в лексиконе участников и субподрядчиков проектов разработки и сопровождения услуг, предоставляемых в электронном виде, как, впрочем, и  система документов по технической платформе для исполнения функций системы предоставления услуг в открытом доступе, отдельные документы присутствуют на региональных сайтах.

Видимо, документация по техническому уровню упрятана где-то в архиве «Ростелекома» – единственного разработчика, создателя и сопроводителя инфраструктуры «электронного правительства» России.

Промежуточные итоги

Поскольку совершенствование социотехнической системы в виде инфраструктуры «электронного правительства» России – процесс непрерывный, следующий за изменениями ее нормативно-правового обеспечения, подведем промежуточные итоги. Отставание в реализации масштабного плана перевода федеральных, региональных и муниципальных услуг на «электронные рельсы» на платформе ЕПГУ + СМЭВ было специально рассмотрено в сентябре 2013 г. на заседании Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в органах власти. На этом заседании комиссия была переименована в Правительственную комиссию по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности и получила существенно более широкие полномочия. По сути проблемы на заседании было озвучено мнение, что ускорение перевода услуг в электронный вид можно обеспечить за счет решения следующих задач:

• формирование единой общефедеральной структуры оказания услуг, включающей как онлайновые, так и офлайновые сервисы. Под этой структурой подразумевается не только единый портал государственных услуг, на котором сегодня зарегистрировано более 4 млн граждан, но и сеть многофункциональных центров. На момент проведения заседания создано около 700 центров, к 2015 г. будет открыто около 3 тыс. Еще один элемент – филиальная сеть «Почты России», естественно, при условии модернизации самих отделений, а их более 40 тыс., и соответствующего обучения персонала;
• четкое определение понятия «предоставление услуги в электронном виде». За ним должна стоять не веб-страница соответствующего ведомства, а «нормальный, современный, полноценный интерфейс, который упростил бы общение с чиновниками». Интерфейс должен быть понятным не только продвинутым пользователям, но и обычным людям – людям зрелого возраста, которые тем не менее пытаются осваивать электронные услуги;
• создание системы, позволяющей получать государственные и муниципальные услуги на всей территории страны независимо от места жительства или пребывания.

Упомянутая Концепция, ставшая одним из косвенных результатов работы обновленной Комиссии, подводит итог предыдущему развитию «электронного правительства» России и ставит задачи на новый период в части оптимизации наиболее удачных и доказавших свою жизнеспособность решений. Данный документ заслуживает отдельного рассмотрения. По мнению автора статьи, в Концепции отсутствует целостный, системный подход, который подразумевает, что все элементы информационного обмена (а не только объекты более высокого структурного уровня, например формы документов или сервисы) должны быть увязаны между собой и служить основой для формирования действительно исполняемых административных регламентов, генерации (а не разработки!) форм единого портала государственных услуг и проектирования услуг. Предложенные  в Концепции решения свелись к формированию слабо связанных нормативно-правовых актов, реестров, регистров, онтологий и перечней. В документе нигде не учитывается, что государственная услуга – это процесс, для формирования и поддержания которого недостаточно построить модель данных, в которой учтены только объекты, даже с возможностью построения иерархии и наследования.

О мировом опыте

В Европе и США исследовательские работы по архитектуре «электронного правительства» начались гораздо раньше, чем у нас, еще в конце ХХ века, поэтому многие индустриально развитые страны уже имеют обширный опыт построения эффективного «электронного правительства». К сожалению, «чиновные» участники работ по созданию российского «электронного правительства», видимо, не изучали мировой опыт. Материалы же, предоставленные им экспертами в виде отчетов по НИР в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002–2010 гг.», в которых освещались, например, федеральная архитектура предприятия США и сервисно-ориентированная архитектура федерального предприятия США и предлагались рекомендации по их внедрению в России, судя по достигнутым результатам, просто «клались на полку».

Основной акцент в мировых исследовательских разработках, отметим в заключение, делается на интероперабельности министерств и ведомств по вертикали и горизонтали в рамках описанной выше четырехуровневой модели ее обеспечения и в первую очередь на семантической интеграции министерств и ведомств на основе государственных моделей для обмена данными типа NIEM. Это особенно важно в связи с тем, что сейчас уже решается задача взаимодействия «электронных правительств» стран мира в целях борьбы с международным терроризмом и уклонением от налогов, для упрощения таможенных процедур и предоставления медицинских услуг (люди на заграничных курортах вдруг заболевают). Нужно включаться в этот процесс, иначе «электронное правительство» России может оказаться «островом» в мировом едином информационном пространстве.